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2009-10-08

　[摘要]深化文化体制改革所遇到的一部分阻力，来自对诸如文化产权的公益性与经营性划分、废除单位制与坚持“四个不变”原则的统一、改革中的“分蛋糕”与“做蛋糕”、“管办分离”改革分寸的把握等难点问题的认识分歧。文章针对这些问题展开讨论，发表一家之言，以做深入探讨之铺垫。

[关键词]文化体制；深化改革；思路探索

文化可以是多元并存的，但文化体制却只能是统一实行的。我们在文化体制改革中虽然倡导各地创新与探索，但毕竟摆脱不了历史遗产的影响和由这些遗产所决定的选择。笔者探讨的问题也许带有许多共性，然而正由于此，它对区位化改革而言才有其策应的意义。

　　1、关于文化产权的公益性与经营性划分问题

试点城市大文化系统(含文化艺术、新闻出版、广播电视)的改革逐渐由内部分配制度的单项改革转入产权重组、人事分配、社会保障等综合性改革实验阶段，尽管遇到重重困难，但总体指导思路还是明晰的。不过，在许多疑难问题中一直存在较大争议的是不同文化单位“公益性”含量的判别问题。一些单位总是强调自身的公益特性，不愿进经营性行业的笼子，说到底是惧怕政府财政对其完全“断奶”。我们认为，关于公益性与经营性的行业划分，虽说中央已有一个实验性框架出台，但简单硬性的行政划分并不能建立一个运行良好的文化生产投入产出机制。即使一些单位(如图书馆、博物馆和文化馆等)被划进新拟定的事业单位范畴，维持差额拨款甚至全额拨款，但在传统的拨款方式(基数加增量微调)下，这些单位的文化生产仍不会走出紧运行状态，因为决定这种拨款方式的政府信息有限程度和文化单位“财政投资幻觉”(即认为政府投资可直接形成文化生产力，中间不存在制度性“渗漏”的感觉)都依然如故。应当指出，影响政府对相关文化资讯获取程度和打破“财政投资幻觉”的主动权始终操持在具体的文化单位手中。这样，文化单位在资源和经营权都受到限制的情况下，还是可以把内部管理失效的责任模糊化。这里的关键是，这些公益性文化单位没有能力和积极性去获取由市场分配的资源，因为它们的专业特性使其文化产品很难成为私人物品或为排他性目的所用。在先赋性产权收益差异(指文化部门甚至其中单位间的劳动分配上所出现的天然差别，它与各单位间的产权收益有关，而与其间个人劳动的努力程度则没有关系)长期存在并越来越大的社会环境中，这些单位的员工在文化生产中就难以保持创新动力。

我们认为走出上述困境的最好办法，莫过于缩小公益性产权与经营性产权之间先赋性的收益差距，使公益性产权也能在一定程度上参与市场资源分配。相关调查给我们的启发是，在广电和新闻出版单位中，媒体与广告、印刷、发行等部门所做的公益性与经营性业务分离并未影响它们作为一个共同体参与市场资源的分配。这就是说，只要进行相应的资产组合，公益性产权与经营性产权的先赋性收益差异就可得到有效的抑制；当公益性产权与经营性产权在分离过程中又保持一定的结合时，拥有公益性产权的主体就会在没有市场排斥感的精神状态下激活生产创新力。在产权改革中，某市一些文化小系统做了许多打破文化资源“单位化”定制的工作，如把有线电视的企业网络收编入全市区域网络。这样做在经济技术上可能有一定的合理性，但在产权安排上并不算(帕累托)最优，它只是把资源的“单位化”变成了“部门化”。相反，在该市的一些乡镇中，广电与文化合并在一起，广电所获得的市场收益的一部分可大大缓解文化投入不足的困难，使两方面的文化生产都充满活力。也许这个事例所列举的产权安排不见得完善，但它至少给了我们改革事业制财政拨款方式的一种思路。假如我们将扶持图书馆事业的一部分款项不直接划拨给它，而是作为资本股金投入到其他具有较大市场收益势能的文化单位，让图书馆作为非控股单位参与共同体产权分配，同时将图书馆聘用代理人的质询权转入共同体，那么图书馆就不但在与共同体的相互监督中获得了争取事业发展的商业资源，而且还会平抑双方间不同产权先赋性收益扩大的势差。

按这种思路尝试寻找突破口，虽然一时会打乱事业编制与产业实体间的行政划分框架，但最终却能为组建大型文化产业集团、实现多媒体经营和跨地区发展的战略目标奠定基础。

　　2．废除单位制与坚持“四个不变”原则的统一性问题

前一阶段，一些地方在一部分生存与发展困难的文化单位推行了“法人买断资产，职工买断工龄”(笔者认为此提法有误，另文批评，这里仅引用原意)的改革，不仅使这些单位由事业转换为企业，而且将其员工由单位人变成了社会人。由于这一改革从根本上毁坏了已实行几十年的单位制架构，因而在当地文化大系统中引起了人们心理上的巨大震动。在人们(尤其是中年以上的人群)早就习惯以“公家人”身份所组成的利益圈子(体制内)生活后，突然让他们面对将在一夜间骤然失去“公家人”身份保护的严峻现实，以致其产生的社会心理障碍应在预料之中。然而，当中央规定媒体仍保持事业编制不变的政策发布后，一些媒体单位就要求按“四个不变”原则保留单位体制的组织结构，给推进单位制改革设置了一道栏栅。这就引出两个相关的问题：一是单位制是否构成了主导文化事业发展方向的充要条件?二是在媒体单位是否仍然需要保留体制内和体制外的“双轨”人事制度?

我们认为，单位制是主导文化事业发展的充分条件，但不是必要条件。表面上看，是单位制组织主导了文化事业发展的方向，实际上是单位制中的委托代理关系实现了这一点。换句话说，即使废除单位制但只要建立以国家资产作基础的委托代理关系，就可以完全确保主导文化事业发展的方向和进程。例如，实行国有民营(含国有控股)制度的单位照样能够履行“四个不变”原则的使命。新中国建立以来几十年，虽然单位制与文化事业相结合保证了党的路线、方针、政策的贯彻，但它所固有的内在矛盾又部分地限制了文化事业的发展。单位体制实行的是一种多级循环的委托代理关系，所有成员都具有上一级委托人和下一级代理人的双重身份，因而它是一个委托人监督成本较高而代理人监督积极性不足的体制，以致职务寻租和懈怠搭便车行为被效法不止，结果常使生产投入和利润剩余出现“合法性”渗漏。改革以来，人们通过不断摸索，终于找到了一些在国有产权不变的前提下克服单位制弊端的实验性途径。如国有民营机制，它是原来(国有国营)委托代理关系的一次改进或变形。它真正的变化是取消单位内所有成员的委托人身份，使其都变成单位的雇员(即由单位人变成社会人)，这样就把原来国家、单位、个人之间的三重关系简化成只有国家与单位和单位与个人的二重关。国家将所投入的资产委托给一个单位的总代理人，而不再与单位的其他成员发生直接关系；从此使用人权回归单位并且高度统一，这从根本上破坏了单位内派系结构对抗的基础，提高了单位系统的运作效率。另外，国家(委托人)与代理人之间比较明确地划分了剩余分割权，将剩余的一定份额以年薪制形式交给代理人，用以卖断委托人的监督权和激励代理人的监督积极性。委托代理关系的这些变化所带来的新机制，可有效抑制单位体制下职务寻租和搭便车的懈怠行为，防止投入与利润的点滴性渗漏。不过这种新机制还有一个代理人风险的防范问题未解决，使其推广存在一定的局限性。目前较成熟的办法是用单位相互参股的方法来改变委托人虚位的问题，收回并强化委托人监督权；建立代理人(经理)市场，对风险经营者实行失败淘汰制度，提高其准入门槛。

从以上分析中我们得出的结论是，不论单位的产权属性是事业还是企业，对传统的单位制实行改革的必要性都是一样的，只不过应根据市场与社会条件的成熟状况，分别并逐步地推行之。在事业单位内保持体制内和体制外的“双轨”人事制度，既破坏效率，又显失公平，必须断然地进行并轨改革，统一采用市场用人机制。

　　3．文化体制改革中的“分蛋糕”与“做蛋糕”问题

从调查情况看，一些地方文化单位对改革的意愿似乎有较明显的分野。市场能力差的单位要比市场能力强的单位更有迫切性和承受力，但实际上两类单位大多有个共同点，即对改革的呼吁多半出于变革各自单位财源的组织与分配机制这一要求上，而对全面改革单位制的思想准备好像还不足。因此改革基本上是由上而下推进的，基层单位的被动性较大。这使“投资幻觉”在文化系统内仍保持着亢奋状态，严重影响了人们将改革与发展联系起来的创造性思维发挥。例如，某市图书馆经过人事分配制度的单项改革，并没有全面开创工作新局面，还是维持着进书经采编流程下来后比书店晚上市一年左右的供书程式。因为他们始终认为，文化生产力萎缩(如藏书增量下降，围绕读书的座谈、评奖、办讲座、搞培训等活动减少)主要是源于财政投入不足。一旦财源状况改善，这些问题皆可解决。然而事实上，他们还是习惯于将文化事业单位的生产性活动变为占用社会资源的转移性活动的工作方式，即刻板地信守“上面给多少钱下面才能办多少事”的行动逻辑，而不能开拓视野，通过自身创造性的生产活动为社会增加新财富(资源)。如果改革不是囿于关起门来“分蛋糕”(尽管我们在要素分配上相对地解决了“劳动时间测不准”的问题，但它仍是一个“分蛋糕”问题)，倒是奉行开放门户“做蛋糕”的策略(“分蛋糕”只能分散人心，“做蛋糕”才能吸引人才)，那么，该市图书馆就能联袂各行各业，继续开办好专业文献导读等等特色业务，并通过建立文化信息资源共享网络，向公众提供信息领航，组织与开发技术指导和服务。按此思维推论，社会图书馆的公共产品特征也可部分地实现适用排他性目的且获得市场回报的性能转化，这样将在财政改善的同时，提高它们馆藏及交流资源的针对性和利用率。

　　4、实行“管办分离”体制改革的真实含义问题

单位制与文化事业结合的一个特点就是把文化单位变成了公共机构，使其成为某个方面公共利益的具体承担者。在这样的体制下，社会公共利益与单位集体利益高度合一，当国家对单位具有较强的行政控制权时，单位集体的特殊利益可保持与其他平级单位较小的势差；但在市场环境中国家对单位的行政控制相对弱化后，其对公共政策的选择就会受到单位自身特殊利益的影响甚至支配，如报刊的摊派发行。针对这个问题，文化体制改革的一个重大部署就是实施“政事分开，管办分离”的政策，使文化单位从隶属政府部门的公共机构中分离出来，成为自主运营各类文化事权的公益机构或者经营机构。同时，政府也转变职能，不再依赖具体的文化单位来执行有关文化方面的公共行政事务。对此项改革，有的人以为这是设计要最后形成“由社会开办微观业务，政府只作宏观管理”的理想局面。然而，我们的疑问是，仅就规定改制后的公益性文化事业单位仍以政府投资为主，并且在媒体单位坚持“四个不变”的原则而言，还能说政府已完全卸掉了举办文化事业的职责了吗?显然这是做不到的。不讲文化是一个门类众多、层次不同、性能各异、包容性极大的领域，只说文化产品与服务对社会变革的特殊影响和作用，就必须把其社会效益放在首位。对任何国家与地区的政府来说，文化行政职能至少应体现在如下方面：(1)根据现实情况调整文化行政机构的组织与职权；(2)推动一切有利于文化创作与活动发展的相关立法，并依法加强文化市场的管理；(3)从推广文艺活动到营造社区文化氛围，让一般民众接近文化；(4)关注社会文化素养教育，扶持业余文化创作与交流，培育大众美感能力；(5)推动对外文化交流与贸易；(6)进行国家或地方文化形象包装，以便为商圈文化形象再造和社区文化形象再造而树立典范。所以我们认为，根据政府的这些职责，对“管办分离”的含义要辩证地理解。政府的“管”，既要从法规上管，又要从经济上管，要管出文化事业繁荣和文化产业兴旺的局面来。这其中也少不了由政府负责“办”的一部分文化事业，只不过办的方式与过去不同，是主办而不是包办。在政府主办的文化事业单位中，要将公共行政职能同公益服务职能分开，使单位集体利益不再与社会公共利益相混淆，这是“管办分离”政策的主要内涵。按此要求，有的地方广电系统现在实行“局台合一”的组织形式也许还要继续改革，应设想在广电系统组建集团公司，而把其负责行政管理的职能彻底分离出来，交给政府主管文化的综合部门，以便真正改变他们“既当运动员，又当裁判员”的不合理体制。

另外，对文化产业的建设而言，政府也不能只“管”不“办”。因为即使是纳入商业化轨道的文化产业，如文化旅游业，对其组织的大项目政府也不能不投资。当然，投资可以考虑利用多种方式，通过政府采购、专项扶持经费、税收优惠、评优奖励等经济杠杆对文化产业进行催生和诱导，甚至热心地为文化企业“开拓两个市场，利用两种资源”而牵线搭桥。目前，我国发展文化产业的商机和风险同样巨大，更需要政府的整体规划和大力扶持。